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Veröffentlichung der schriftlichen Urteilsgründe im Normenkontrollverfahren zum Vorschaltgesetz
zur Durchführung der Gebietsreform in Thüringen
Vorschaltgesetz zur Durchführung der Gebietsreform in Thüringen ist nichtig

Am 9. Juni 2017 verkündete der Thüringer Verfassungsgerichtshof sein Urteil im Normenkontrollverfahren zum Vorschaltgesetz zur Durchführung der Gebietsreform in Thüringen und erklärte das Vorschaltgesetz für nichtig. Der Verfassungsgerichtshof veröffentlichte heute auch die schriftlichen Urteilsgründe.

Der Verfassungsgerichthof erklärte das Vorschaltgesetz aus formellen Gründen für nichtig:
Bei dem Vorschaltgesetz handelt es sich um kein Gesetz, das unmittelbar die Gebiete von Gemeinden und Landkreisen ändert. Vielmehr enthält das Gesetz lediglich Maßstäbe für die künftige Gestaltung der kommunalen Ebene. In diesem Fall müssen nach der Thüringer Verfassung die Gemeinden und Gemeindeverbände oder die kommunalen Spitzenverbände grundsätzlich Gelegenheit zur Stellungnahme zum Gesetzentwurf erhalten. Anhörungsverpflichteter ist der Landtag insgesamt, der zur Durchführung der Anhörung einen seiner Ausschüsse beauftragen darf. Im Falle des Vorschaltgesetzes erfolgte zwar in der 27. Sitzung des Innen und Kommunalausschusses des Thüringer Landtags am 9. Juni 2016 eine Anhörung der kommunalen Spitzenverbände. Das Protokoll dieser Sitzung erhielten die Abgeordneten des Landtags allerdings erst zeitlich nach der Abstimmung über den Gesetzentwurf am 23. Juni 2016. Sie hatten damit nicht die Möglichkeit, vom Inhalt des Protokolls Kenntnis zu nehmen und diesen bei der Abstimmung zu berücksichtigten, was zur formellen Nichtigkeit des Gesetzes führte.

Der Verfassungsgerichtshof weist in den schriftlichen Urteilsgründen ergänzend auf Folgendes hin:
Nach der Thüringer Verfassung kann das Gebiet von Gemeinden und Landkreisen aus Gründen des öffentlichen Wohls geändert werden. Hiernach bestehen an der Entscheidung des Gesetzgebers, vor dem Hintergrund der demographischen Entwicklung, der Entwicklung der öffentlichen Haushalte und der Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung eine kommunale Gebietsreform in Thüringen durchzuführen, keine Bedenken. Auch das Leitbild der Gebietsreform, leistungs und verwaltungsstarke Gebietskörperschaften zu bilden, die ein dauerhaft tragfähiges Fundament für die demokratische Mitwirkung der Bürger bilden, ist am Gemeinwohl orientiert und nicht zu beanstanden.

Schließlich ist auch die Festlegung von Mindesteinwohnerzahlen für Gebietskörperschaften unter Berücksichtigung von Bevölkerungsvorausberechnungen als Teil der Leitlinien der Gebietsreform verfassungsrechtlich zulässig. Eine Mindesteinwohnerzahl ist ein geeigneter Maßstab dafür, ob eine bestimmte Aufgabe von einer Gebietskörperschaft sinnvoll und wirtschaftlich erfüllt werden kann. Nichts anderes gilt für die Stärkung zentralörtlicher Strukturen, womit der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich zulässiger Weise ein Modell der dezentralen Konzentration verfolgt. Bei der anschließenden konkreten Neugliederung der Gebietskörperschaften muss der Gesetzgeber über eine quantifizierende Betrachtungsweise hinaus weitere Aspekte wie die individuelle Leistungsfähigkeit der jeweiligen Gebietskörperschaften, vorhandene wirtschaftliche Verflechtungen sowie regionale und lokale Besonderheiten wie etwa geographischer oder historischer Art berücksichtigen. Damit verbunden sind Abwägungspflichten im konkreten Einzelfall, um zu einer sachgerechten, den Vorgaben der Thüringer Verfassung entsprechenden Neugestaltung der Kommunen zu gelangen.

Innerhalb dieses Rahmens ist die vorgesehene Vergrößerung der Landkreise, kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden zulässig, um die Ziele der Gebietsreform zu erreichen. Allerdings darf der Gesetzgeber bei besonderen Sachverhaltsgestaltungen von den Leitlinien des Vorschaltgesetzes abweichen. Er muss von seinen Leitlinien insbesondere dann abweichen, wenn die Neugliederung im Einzelfall zu einer flächenmäßigen Überdehnung einer kreisangehörigen Gemeinde unter Missachtung der Anforderungen aus dem Schutz der örtlichen Gemeinschaft führen würde. Diese Maßstäbe gelten auch für eine Freiwilligkeitsphase im Vorfeld einer gesetzlichen Neuordnung.

Urteil zum Normenkontrollantrag der CDU-Fraktion zum Vorschaltgesetz

09.06.2017 Leitsätze:
  • 1. Die Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs zum Drei-Stufen-Modell bei Gemeindegebietsreformen gilt auch für die Neugliederung von Landkreisen. Das Modell beinhaltet, dass der Gesetzgeber auf der ersten Stufe den Entschluss zur Durchführung einer Gebietsreform fasst, auf der zweiten Stufe die Leitbilder und Leitlinien der Gebietsreform bestimmt und auf der dritten Stufe die Neugliederung der kommunalen Gebietskörperschaften vornimmt. Die verfassungsgerichtlich vorzunehmende Kontrolle verdichtet sich mit jeder Stufe.

    2. Das Vorschaltgesetz zur Durchführung der Gebietsreform in Thüringen vom 2. Juli 2016 ist ein Gesetz auf der zweiten Stufe dieses Modells, da es noch nicht unmittelbar zur Neugliederung von kommunalen Gebietskörperschaften führt, sondern lediglich Leitbilder und Leitlinien für eine Gebietsreform festlegt.

    3. Art. 91 Abs. 4 ThürVerf verwirklicht die aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung folgende Pflicht zur Anhörung der Gemeinden und Landkreise in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Art. 28 Abs. 2 GG.

    4. Der Anhörungspflicht i.S.d. Art. 91 Abs. 4 ThürVerf ist nur dann Genüge getan, wenn sämtliche Abgeordnete des Thüringer Landtags vor der Abstimmung über einen Gesetzentwurf die Möglichkeit haben, sich selbst, unmittelbar und umfassend über den Inhalt der Anhörung zu informieren. Für Abgeordnete, die nicht an der Ausschusssitzung teilnehmen, in der die mündliche Anhörung erfolgt, vermittelt allein ein - gegebenenfalls auch vorläufiges - Sitzungsprotokoll die erforderliche Information über die Anhörung.

    5. Die Frist zur Stellungnahme nach Art. 91 Abs. 4 ThürVerf ist so zu bemessen, dass die Anhörungsberechtigten sich ausreichend mit dem Gegenstand auseinandersetzen können. Eine zu kurze Anhörungsfrist verstößt jedoch dann nicht gegen Art. 91 Abs. 4 ThürVerf, wenn der Fehler sich nicht auf die Rechtsstellung der Gemeinden und Landkreise ausgewirkt hat. Dies ist der Fall, wenn der Änderungsantrag zu einer Gesetzesvorlage keinen Niederschlag in dem vom Landtag beschlossenen Gesetz gefunden hat.

    6. Art. 92 Abs. 1 ThürVerf verlangt nicht, dass zeitlich vor einer Gebietsreform eine vom Gesetzgeber ebenfalls beabsichtigte Funktional- und Verwaltungsreform stattfindet.

    7. Die Festlegung von Mindesteinwohnerzahlen unter Berücksichtigung von Bevölkerungsvorausberechnungen und die Stärkung zentralörtlicher Strukturen als Leitlinien einer Gebietsreform sind verfassungsrechtlich zulässig.

    8. Die Leitlinien des ThürGVG lassen sich als Optimierungsgebote im Sinne von Abwägungsdirektiven interpretieren, durch deren Anwendung eine möglichst sachgerechte Neugliederung der verschiedenen kommunalen Ebenen erreicht werden soll. Optimierungsgebote unterliegen jedoch den Anforderungen des Abwägungsgebots nach Art. 92 Abs. 1 ThürVerf und können - wenn gewichtige Gründe dies rechtfertigen - im Wege der Abwägung überwunden werden.

    9. Nach Art. 92 Abs. 1 ThürVerf hat der Gesetzgeber auf der dritten Stufe einer Gebietsreform insbesondere die individuelle Leistungsfähigkeit der Gebietskörperschaften, historische und landsmannschaftliche Zusammenhänge, wirtschaftliche Verflechtungen sowie geographische Bedingungen zu berücksichtigen.

    10. Aus diesen Gründen dürfen kommunale Gebietskörperschaften nicht allein in quantifizierender Betrachtungsweise wegen des Unterschreitens einer bestimmten Einwohnergrenze und ohne Berücksichtigung von regionalen oder örtlichen Besonderheiten aufgelöst werden. Je stärker allerdings die Einwohnerzahl hinter einer vom Gesetzgeber festgelegten Richtzahl zurückbleibt, desto schwerer müssen die Gesichtspunkte wiegen, die für den Fortbestand der Gebietskörperschaft sprechen.

    11. Der Gesetzgeber muss den Begriff des öffentlichen Wohls in Art. 92 Abs. 1 ThürVerf überdies aus dem von ihm vorgefundenen territorialen Status quo heraus ermitteln, seine Zielsetzungen daran rückkoppeln und konkrete Reformmaßnahmen im Hinblick auf die örtlichen Gegebenheiten vornehmen.

    12. Bei der Neugliederung von Landkreisen ist die vom Gesetzgeber des ThürGVG gewollte, abstrakt-generelle Gewichtungsentscheidung zugunsten größerer Gebietseinheiten verfassungsrechtlich zulässig. Zugleich lässt sie die Berücksichtigung weiterer Gründe des Gemeinwohls wie auch von Abweichungen im Einzelfall bei besonderen Sachverhaltsgestaltungen zu.

    13. Im Hinblick auf die kreisfreien Städte darf der Gesetzgeber in besonderen Fällen von den eigenen Vorgaben in Gestalt der Mindesteinwohnerzahlen abweichen, um zu einer am Maßstab der Art. 91 und 92 ThürVerf sachgerechten Gestaltung der kommunalen Landschaft zu gelangen. Gründe für solche Abweichungen können sich insbesondere daraus ergeben, dass bestehende kreisfreie Städte mit ihrer infrastrukturellen Verdichtung (Schulen, Hochschulen, kulturelle Einrichtungen, Krankenhäuser, Versorgungseinrichtungen u.a.) wichtige Zentralfunktionen für das weitere Umland ausüben.

    14. Von Verfassungs wegen besteht keine Pflicht, als Alternative zur oder im Rahmen der Gebietsreform weiterhin die Institutionen der Verwaltungsgemeinschaft und der erfüllenden Gemeinde vorzusehen oder andere kommunale Kooperationsformen zu ermöglichen.

    15. Bei der Neugliederung kreisangehöriger Gemeinden kann oder muss der Gesetzgeber aus entsprechenden Sachgründen, insbesondere bei einer besonderen Sachverhaltsgestaltung im konkreten Fall, den Rahmen seiner allgemeinen Leitlinien, hier der Mindesteinwohnerzahlen und der Stärkung zentralörtlicher Strukturen, verlassen. Solche Ausnahmen können insbesondere dann geboten sein, wenn keine sinnvolle Gebietsstruktur der neu zu bildenden Gebietskörperschaft erkennbar ist, wenn kein potenzieller Partner für eine Kommune mit Gebietsänderungsbedarf zu finden ist oder wenn die Neugliederung zu einer flächenmäßigen Überdehnung unter Missachtung der Anforderungen aus dem Schutz der örtlichen Gemeinschaft führen würde.


  • VerfGH 38/15

     

    Die Urteilsbegründung kann ab sofort zusammen mit den Leitsätzen zum Urteil auf der Internetseite des Verfassungsgerichtshofs abgerufen werden unter:
    http://www.thverfgh.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/$$webservice?openform&thverfgh&entscheidungen
    http://www.thverfgh.thueringen.de/webthfj/webthfj.nsf/A2B84B98BBCEF6A7C125815A0036DDD6/$File/1600061U.pdf?OpenElement

    erschienen am: 2017-07-12 im europaticker

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