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Kastenstände: Nur eine Rechtfrage?

Seit 2015 wird juristisch gestritten, ob die Besamungsstände im Deckzentrum für Sauen nach geltender Tierschutzverordnung in ihrer bisherigen Ausführung noch benutzt werden dürfen. Ein Überblick von RA Prof. Andrea Versteyl.

Mit Urteil vom 24. November 2015 hat das Oberverwaltungsgericht Magdeburg (Az. 3 L 386/14 ) festgestellt, dass § 24 Abs. 4 Nr. 2 TierSchNutztV hinreichend bestimmt ist, um Grundlage einer Anordnung im Einzelfall zu sein. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies mit Beschluss vom 8. November 2016 (Az. 3 B 11/16) bestätigt, indem die Revision nicht zugelassen wurde. Vorausgegangen war eine Überprüfung der sofortigen Vollziehbarkeit der Anordnung im Eilverfahren beim Verwaltungsgericht (VG) und Oberverwaltungsgericht (OVG). In der erstinstanzlichen Hauptsacheentscheidung stützt sich das VG (Az. 1 A 230/14) im Wesentlichen auf die Eilentscheidung des OVG, in der Berufung wiederholt das OVG im Wesentlichen die Begründung des VG. Die betroffenen Ställe entsprachen mit einer Breite von 65 bzw. 70 cm den Ausführungshinweisen des Landes Niedersachsen.

Das Kastenstandsurteil

In dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts in Magdeburg heißt es wörtlich:

„Aus § 24 Abs. 4 Nr. 2 TierSchNutztV ergibt sich zwingend, dass den in einem Kastenstand gehaltenen (Jung)Sauen die Möglichkeit eröffnet sein muss, jederzeit in dem Kastenstand eine Liegeposition in beiden Seitenlagen einzunehmen, bei der ihre Gliedmaßen auch an dem vom Körper entferntesten Punkt nicht an Hindernisse stoßen.“

Weitere, über den Wortlaut des § 24 Abs. 4 TierSchNutztV hinausgehende Aussagen zur gesetzeskonformen Kastenstandshaltung sind dem Urteil nicht zu entnehmen. Insbesondere wird das verschärfende Merkmal „ungehindert“ nicht konkretisiert. Es wird lediglich festgestellt, dass der Wortlaut des § 24 Abs. 4 TierSchNutztV hinreichend bestimmt sei und die Notwendigkeit einer Übergangsfrist nicht bestehe. In der Folge der Entscheidung hat sich bislang jedoch keine behördlich anerkannte Praxis für die Ausgestaltung von Kastenständen ausgebildet. Investitionen in den Umbau von Kastenständen sind angesichts dessen und mit Blick auf das Europarecht beziehungsweise eine eventuelle bundeseinheitliche Regelung derzeit noch mit erheblichen Unsicherheiten verbunden.

Nur eine Rechtfrage?

In der erstinstanzlichen Entscheidung vom 3. März 2014 verhält sich das VG Magdeburg nicht zu der Frage, wie Kastenstände konkret auszugestalten sind, insbesondere wie eine Verletzungsgefahr im Sinne von Nr. 1 ausgeschlossen werden kann, sondern zitiert aus der Eilentscheidung des OVG, in der es heißt: „Der Einwand, Kastenstände mit einer Breite von mehr als 90 cm erhöhten ,erfahrungsgemäß‘ die Verletzungsgefahr für die Tiere erheblich, sodass eine Vergrößerung der Kastenstände aus Tierschutzgründen (!) nicht zulässig sei, erscheint abwegig. Dass es einen veterinärmedizinischen Erfahrungssatz des von der Antragstellerin behaupteten Inhalts gibt, zeigt die Beschwerdebegründung nicht auf. Die Einhaltung des Gebots, Schweine in Einzelhaltung so zu halten, dass sie sich jederzeit ungehindert umdrehen können (§ 26 Abs. 4 Satz 2 TierSchNutztV), dient dem Schutz der Tiere; nicht deren Verletzung.“

Diese Entscheidungen stützt das Gericht auf die informatorische Anhörung der Veterinäre des beklagten Landkreises, 21 entsprechende Beweisanträge der Betreiberin wurden als nicht entscheidungserheblich abgelehnt. Dies bestätigt das OVG mit der Begründung, es handele sich um eine Rechtsfrage. Auch sei eine Übergangsfrist nicht notwendig, weil die Norm schon immer im Sinne des Urteils zu verstehen gewesen sei. Weitere anhängige gerichtliche Verfahren befassen sich inzwischen mit der Frage, ob eine Kastenstandshaltung, in welcher Form auch immer, unter europarechtlichen Gesichtspunkten überhaupt noch zulässig ist.

Seit der Entscheidung werden inzwischen verschiedene Haltungsformen diskutiert: Gegenstand, auch der Agrarministerkonferenzen, sind das "dänische Model", bei dem die Sauen grundsätzlich in der Gruppe gehalten werden, jedoch während der Rausche maximal drei Tage in Kastenständen fixiert werden, die „niederländische Lösung“, die eine Belegung von maximal zehn Tagen im Kastenstand vorsieht, sowie die „deutsche Lösung“, bei der die Tiere maximal fünf bis zehn Tage im Kastenstand verbringen.

Der vor dem VG Magdeburg obsiegende Landkreis hat dem Betreiber mittlerweile mitgeteilt, dass keines dieser Modelle einer Umsetzung der gerichtlichen Entscheidung entspreche. In der Folge wurden weitere Anordnungen und Zwangsgelder festgesetzt. Zuletzt wurde die Haltung in Kastenständen ohne Übergangsfrist gänzlich untersagt. Ein hiergegen gerichteter Eilantrag hatte beim VG Magdeburg Erfolg (Beschluss vom 4. April 2017 – 8 B 66/17 MD). In zahlreichen Betrieben ist die Kastenstandshaltung, insbesondere durch Verkürzung des Aufenthalts in den Kastenständen, inzwischen angepasst worden.

Keine Klarheit geschaffen

Wie Kastenstände gesetzeskonform im Einzelfall umgebaut werden können bzw. müssen, ist bis heute unklar. Eine Konkretisierung der Vorschrift durch den Bundesgesetzgeber ist bislang nicht erfolgt. Damit fehlt es nach wie vor an einem einheitlichen, den Wettbewerb nicht verzerrenden Vollzug. Die Betreiber sind vielmehr weiterhin darauf angewiesen, mit der zuständigen Veterinärbehörde zu individuellen Lösungen zu kommen, um vergebliche Umbaukosten und Zwangsgelder zu vermeiden. Solange keine vollzugsfähige, bundeseinheitliche Regelung, die auch europarechtskonform ist, geschaffen wird, besteht für den Betreiber nur dann Rechtssicherheit, wenn die von ihm praktizierte Kastenstandshaltung von der Behörde förmlich abgenommen wurde.

Wider das Europarecht?

Das Europarecht enthält kein Verbot der Kastenstandshaltung. Lediglich in den Erwägungsgründen der Richtlinie über Mindestanforderungen für den Schutz von Schweinen wird angeführt, dass Schweine in einem Umfeld leben sollten, das es ihnen gestattet, ihren Bewegungs- und Spürtrieb zu befriedigen, und dass die ständige strikte Einzelhaltung von Sauen verboten werden sollte (Richtlinie 2008/120/EG vom 18. Dezember 2008 über Mindestanforderungen zum Schutz von Schweinen, Erwägungsgrund 8, 10). Eine Abkehr von der ständigen Einzelhaltung wird durch die Anpassung der Haltungsbedingungen an das Urteil des OVG Magdeburg und die damit verbundene nur noch kurzzeitige Kastenstandshaltung gerade angestrebt. Die Kastenstandshaltung erfolgt bei den zu Beginn dargestellten Haltungsmethoden nur noch in weit unter 70 % der Haltungszeit und dabei zum Schutz der Tiere bei Behandlungen und in der Rausche. Dies dürfte den Erwägungsgründen der Richtlinie entsprechen.

Auch ergibt sich aus Anhang I, Kapitel 1 Nr. 3 der Richtlinie 2008/120/EG, der die Gestaltung der Schweineställe vorgibt, nicht, dass die Kastenstandshaltung europarechtlich untersagt ist. Das Sauberkeitserfordernis wird durch eine entsprechende Gestaltung der Spaltenböden gewährleistet und steht in keinem Zusammenhang mit der (kurzzeitigen) Haltung in Kastenständen. Eine Vorgabe an die Ausgestaltung der Haltungseinrichtung folgt daraus gerade nicht. Diese Frage ist allerdings Gegenstand von gerichtlich noch nicht abgeschlossenen Verfahren.

Übergangsfristen notwendig

Auch das Bundesverwaltungsgericht hat die Notwendigkeit einer Übergangsfrist abgelehnt, da § 24 Abs. 4 TierSchNutztV schon immer im Sinne des Urteils zu lesen gewesen sei: „An diesem Ergebnis vermag die Aussage nichts zu ändern, § 24 Abs. 4 TierSchNutztV enthalte keine Übergangsfrist, wie sie verfassungskonform erforderlich sei. Abgesehen davon, dass sich eine daraus möglicherweise ableitbare Frage auf die Verordnung selbst und nicht auf die behördliche Ermessensbetätigung beziehen würde, geht sie daran vorbei, dass § 24 Abs. 4 TierSchNutztV auf die Schweinehaltungsverordnung vom 30. Mai 1988 zurückgeht, die eine Übergangsfrist enthielt (§ 14 Nr. 2 SchwHaltV).“

Auf die Tatsache, dass die bundesweite Praxis der Veterinärbehörden eine andere war, geht das Bundesverwaltungsgericht nicht ein. Hingegen hat das OVG Münster mit Urteil vom 16. Juni 2015 (Az. 20 A 2235/12) entschieden, dass aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes eine tierschutzrechtliche Anordnung mit einer ausreichend schonenden Übergangsregelungen versehen sein muss, die es dem Tierhalter ermöglicht, sich auf die Neuerungen einzustellen. Es müssten dem Einzelnen mehrjährige Übergangsfristen zugestanden werden, um Gelegenheit zu geben, den Betrieb durch Investitionen unter zumutbaren Bedingungen geänderten Anforderungen anzupassen.

Dem entsprechen die Beschlüsse, auf die man sich bei der Amtschefkonferenz der Agrarressorts der Länder am 18. und 19. Januar 2017 in Berlin geeinigt hatte. Es wurde zur Frage der „Haltung von Sauen in Kastenständen“ neben einer Novelle der TierSchNutztV eine angemessene, bundeseinheitliche, Übergangsfrist für die Anpassung bestehender Ställe an die Anforderungen an die tierschutzgerechte Haltung von Sauen in Kastenständen unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Aspekte sowie des Tierschutzes gefordert.

Aktuelle Entwicklungen

In dieser in jeder Hinsicht unsicheren Situation ist für die Betreiber von Bedeutung, dass das VG Magdeburg jüngst in einer Eilentscheidung vom 4. April 2017 die Auffassung des Betreibers bestätigt hat, dass das rechtskräftige Kastenstandsurteil und der bislang unveränderte § 24 Abs. 4 TierSchNutztV die Kastenstandshaltung nicht untersagten (Az. 8 B 66/17 MD).

In dem mit Urteil des OVG Magdeburg vom 25. November 2015 obsiegenden Landkreis wurden seit dem Urteil Zwangsgelder, zum Teil noch aus Bescheiden aus den Jahren 2012 bzw. 2013, in erheblicher Größenordnung (bis zu 100 000 EURO) festgesetzt und zum Teil auch vollstreckt. Daneben sind ferner neue Bescheide ergangen. Die Anordnungen beschränken sich nicht nur auf die Wiedergabe des § 24 Abs. 4 TierSchNutztV, sondern untersagen vereinzelt – unter Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit – ausdrücklich die Kastenstandshaltung, obwohl die Adressatin mit der Anpassung ihrer Ställe an das Urteil des OVG Magdeburg begonnen hat.

Bisher ist nur im Eilverfahren eine Entscheidung ergangen, mit der das Gericht die aufschiebende Wirkung gegen die Anordnung, mit der die Kastenstandshaltung untersagt wurde, wiederhergestellt hat. Das VG Magdeburg stellte in seiner Entscheidung zunächst klar, dass sich aus der vom OVG Magdeburg vertretenen Ansicht zur Ausgestaltung der Kastenstände auch ergebe, dass das Nutzen von Kastenständen grundsätzlich erlaubt und bei Berücksichtigung der besonderen Anforderungen in der Regel nicht zu beanstanden sei. Die Kastenstandshaltung sei während der Trächtigkeit und Säugezeit für das Halten von Zuchtsauen von wesentlicher Bedeutung, weshalb eine generelle Untersagung der Benutzung von Kastenständen einem (partiel len) Haltungsverbot im Sinne von § 16a Abs. 1 S. 2 Nr. 3 TierSchG gleichkomme, dessen Voraussetzungen im konkreten Fall nicht erfüllt seien. Infolge dieser Entscheidung hat die zuständige Behörde ihre Anordnung zurückgenommen.

FAZIT: Mit dem Kastenstandsurteil des OVG Magdeburg wurde die bislang bundesweit praktizierte Haltungseinrichtung ex tunc (rückwirkend) für rechtswidrig erklärt, ohne den seit vielen Jahren erkannten Konflikt zwischen einer artgerechten Haltung, der Sicherstellung von Zuchterfolgen und insbesondere der Vermeidung von Verletzungsgefahren zu lösen. Das Urteil ist daher eine Aufforderung an den Bundesgesetzgeber. Dabei wird der Bundesgesetzgeber auch die europarechtlichen Vorgaben zu beachten haben. Was daraus im Einzelnen folgt, ist derzeit Gegenstand nicht abgeschlossener verwaltungsgerichtlicher Verfahren. Aus verfassungsrechtlichen Gründen ist eine Übergangsfrist für die einzelnen Betriebe jedoch notwendig. Der Umbau von Kastenständen und ein Mehr an Tierschutz können nur gelingen, wenn hierfür ein klarer Rechtsrahmen geschaffen und den Betrieben nicht die wirtschaftliche Basis hierfür genommen wird – vor allem nicht dadurch, dass jetzt zur Durchsetzung noch unklarer, zukünftiger Haltungsbedingungen Zwangsgelder verhängt werden.

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erschienen am: 2017-08-01 im europaticker

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