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Der in dem Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und Kanada (CETA) vorgesehene
Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Investoren und Staaten ist mit dem Unionsrecht vereinbar

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CETA mit europäischen Verträgen vereinbar

Kanada und die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten haben am 30. Oktober 2016 als Freihandelsabkommen ein umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen (Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA) unterzeichnet.

Ein Kapitel des Abkommens ist den Investitionen gewidmet. Es soll ein Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Investoren und Staaten geschaffen werden. Zunächst sollen ein Gericht und eine Rechtsbehelfsinstanz eingerichtet werden, später dann ein multilateraler Investitionsgerichtshof. Vorgesehen ist mithin die Schaffung eines Systems der Investitionsgerichtsbarkeit (Investment Court System, ICS).

Am 7. September 2017 hat Belgien den Gerichtshof um ein Gutachten zu der Frage ersucht, ob der in dem Abkommen vorgesehene Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Investoren und Staaten mit dem Primärrecht der Union vereinbar ist. Belgien hat Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen des Mechanismus auf die ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs für die verbindliche Auslegung des Unionsrechts und damit die Autonomie der Rechtsordnung der Union, hinsichtlich der Vereinbarkeit des Mechanismus mit dem allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung und dem Gebot der Wirksamkeit des Unionsrechts sowie hinsichtlich der Wahrung des Rechts auf Zugang zu einem unabhängigen und unparteiischen Gericht.

In seinem heutigen Gutachten stellt der Gerichtshof zunächst klar, dass eine internationale Übereinkunft, die die Einrichtung eines mit der Auslegung ihrer Bestimmungen betrauten Gerichts vorsieht, dessen Entscheidungen für die Union bindend sind, grundsätzlich mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Eine solche Übereinkunft kann auch Auswirkungen auf die Zuständigkeiten der Unionsorgane haben. Allerdings müssen die wesentlichen Voraussetzungen für die Wahrung des Wesens dieser Zuständigkeiten erfüllt sein. Die Autonomie der auf einem eigenen verfassungsrechtlichen Rahmen beruhenden Unionsrechtsordnung darf nicht angetastet werden. Zu diesem eigenen verfassungsrechtlichen Rahmen gehören die Werte, auf die sich die Union gründet, nämlich die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte.

Damit diese besonderen Merkmale der Unionsrechtsordnung und deren Autonomie erhalten bleiben, wurde mit den Verträgen ein Gerichtssystem geschaffen, das die einheitliche Auslegung des Unionsrechts gewährleisten soll. Insoweit stellt der Gerichtshof fest, dass das Unionsrecht weder dem entgegensteht, dass ein Gericht, eine Rechtsbehelfsinstanz und später ein multilateraler Investitionsgerichtshof eingerichtet werden, noch dem, dass das Abkommen diesen Gerichten die Zuständigkeit für die Auslegung und Anwendung seiner Vorschriften nach den zwischen den Vertragsparteien geltenden völkerrechtlichen Regeln und Grundsätzen überträgt. Da die betreffenden Gerichte aber außerhalb des Rechtssystems der Union stehen, können sie nicht dafür zuständig sein, Vorschriften des Unionsrechts außer den Vorschriften des Abkommens auszulegen oder anzuwenden oder Urteilssprüche zu erlassen, die dazu führen können, dass die

Unionsorgane daran gehindert werden, gemäß dem verfassungsrechtlichen Rahmen der Union zu funktionieren.

Der Gerichtshof gelangt zu dem Schluss, dass das Abkommen den in ihm vorgesehenen Gerichten nicht die Zuständigkeit überträgt, andere Vorschriften des Unionsrechts als die des Abkommens auszulegen oder anzuwenden. Insbesondere ist nach dem Abkommen für die Feststellung, ob eine Klage eines kanadischen Investors gegen eine von einem Mitgliedstaat und/oder der Union erlassene Maßnahme nach den Regeln über die Verteilung der Zuständigkeiten gegen den Mitgliedstaat oder gegen die Union zu richten ist, Letztere zuständig. Die ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten ist somit gewahrt.

Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg hat entschieden, dass das CETA-Abkommen mit Kanada mit europäischem Recht vereinbar ist. Doch nicht alles, was legal ist, ist auch gut. Wir werden uns weiterhin gegen das Handelsabkommen einsetzen, das einseitig auf immer mehr interkontinentalen Handel und Wettbewerb setzt und die Rechte von Konzernen stärkt.

Das rechtsverbindliche Gutachtenverfahren vor dem EuGH geht auf die Einigung der belgischen Bundesregierung mit der Region Wallonie 2016 zurück. CETA enthält Mechanismen, nach denen kanadische InvestorInnen die EU und ihre Mitgliedstaaten vor speziellen Gerichten auf Schadensersatz verklagen können, wenn Gesetzesänderungen – zum Beispiel zum Schutz der Umwelt oder VerbraucherInnen - den Wert ihrer Investition mindern. Die gleichen Regeln finden sich auch in Abkommen mit Singapur, Vietnam und Mexiko. Der Antrag Belgiens stellte die Vereinbarkeit dieses Mechanismus mit den EU-Verträgen in Frage. Das EuGH kam nun dagegen zu dem Schluss, dass der Investitionsschutz in CETA mit den europäischen Verträgen kompatibel ist.

Das Gericht begründet seine Entscheidung vor allem mit drei Überlegungen:

  • Die CETA-Gerichte legen nur materielles Recht aus, das durch CETA geschaffen wird und interpretieren nicht europäisches Recht. Dadurch unterscheidet sich auch CETA von Abkommen innerhalb der EU, die der EuGH als nicht kompatibel mit EU-Recht ansieht.
  • Die CETA-Gerichte können zwar Schadensersatz vergeben, aber nicht europäisches Recht oder Gesetze der Mitgliedstaaten in Frage stellen.
  • Kanadische Investitionen in Europa sind nicht mit einheimischen vergleichbar, weil sie grenzüberschreitend sind. Deshalb ist es kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn sie spezielle Rechte bekommen. Das Gericht akzeptiert in dem Zusammenhang auch die Zusagen der Kommission, sich um kleine und mittlere Unternehmen zu kümmern.

Das Gutachten des EuGH ist verbindlich und kann nicht juristisch angefochten werden. Nach dieser Entscheidung kann die EU-Kommission mit ihrer Handelspolitik wie bisher weitermachen. Doch nicht alles, was legal ist, ist auch gut.

Handel als Selbstzweck

Die Handelspolitik der Europäischen Union setzt darauf, mit immer mehr Freihandelsabkommen die Position europäischer Konzerne im globalen Handel zu stärken. Mehr globaler Handel ist aus ihrer Sicht ein Beitrag zur Entwicklung von Wohlstand. Doch diese Politik hat zerstörerische Nebenwirkungen auf die Umwelt, die Menschen und demokratische Institutionen. Am Beispiel von CETA lässt sich das sehr gut nachvollziehen:

  • Das Abkommen hat effektive Durchsetzungsmechanismen für die Rechte von InvestorInnen und die Vereinbarungen über Handelshemmnisse und Marktzugänge. Verstößt Kanada, die EU oder ein Mitgliedstaat dagegen, kann das schnell teuer werden. Ausgenommen sind die drei Kapitel über Arbeitnehmerrechte, Umwelt und Auswirkungen auf ärmere Länder. Wird gegen die Regeln in diesen Kapiteln verstoßen, gibt es keine Sanktionen.
  • Schon während der Verhandlungen übte Kanada Druck auf Umweltschutzregeln in der EU aus. Die Treibstoffqualitätsrichtlinie hätte den Import von Erdölprodukten aus kanadischen Teersanden verhindern können. Dabei handelt es sich um die dreckigsten fossilen Rohstoffe überhaupt; ihr Abbau hinterlässt riesige Mondlandschaften. Die kanadische Regierung vertrat während und nach den Verhandlungen die Interessen der kanadischen Bergbauindustrie stets offensiv.
  • CETA öffnet den Markt für landwirtschaftliche Produkte in beide Richtungen weiter. Es wird mehr Milch und Käse von Europa nach Kanada, mehr Schweine- und Rindfleisch von Kanada in die EU importiert werden. Trotz aller politischer Bekenntnisse für regionale, bäuerliche Landwirtschaft treibt das reale politische Handeln von EU-Kommission und Bundesregierung die Bäuerinnen und Bauern in immer mehr globalen Wettbewerb.
  • Wenn wir die international vereinbarten und aus wissenschaftlicher Sicht absolut notwendige Reduktion des Ausstoßes von Treibhausgasen erreichen wollen, geht kein Weg daran vorbei, weniger interkontinentalen Handel zu betreiben und die Wirtschaft zu ökologisieren und zu regionalisieren. Ein Abkommen wie CETA, das vor allem für mehr Handel sorgen soll, ist deshalb ein Schritt in die falsche Richtung.
  • CETA verschiebt politische Debatten in intransparente Gremien, die ein Paradies für LobbyistInnen sind und gibt international tätigen Konzernen die Möglichkeit, Staaten wegen demokratisch beschlossener Regeln zum Schutz der Umwelt auf horrenden Schadensersatz zu verklagen. Regeln, die im Abkommen direkt festgeschrieben werden, können nur mehr mit Zustimmung der kanadischen Seite geändert werden. So finden sich in CETA zum Beispiel Details zum Datenschutz für Studien zu Pestizid-Formulierungen (Artikel 20.30). Insgesamt verlieren wir durch solche Abkommen schleichend an Demokratie, weil die Veränderungen von Gesetzen für unsere gewählten Abgeordneten in den Parlamenten immer schwieriger wird.

Dass CETA verhandelt wurde, vorläufig in Kraft treten konnte und teilweise bereits ratifiziert ist, ist aber nicht die Schuld des Europäischen Gerichtshofs. Es ist eine Folge von politischen Entscheidungen. Die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten haben das Verhandlungsmandat und Verhandlungsergebnis einstimmig angenommen. Im Europäischen Parlament hat in vollen Wissen um die Inhalte des Abkommens und großer öffentlicher Beobachtung eine Mehrheit für die Ratifizierung gestimmt.

Der Gerichtshof weist darauf hin, dass die Befugnisse des CETA-Gerichts und der CETA-Rechtsbehelfsinstanz die Autonomie der Rechtsordnung der Union beeinträchtigen würden, wenn sie so ausgestaltet wären, dass diese Gerichte, wenn bei ihnen Einschränkungen der unternehmerischen Freiheit angefochten werden, das Niveau des Schutzes eines öffentlichen Interesses in Frage stellen könnten, wegen dessen solche Einschränkungen von der Union für sämtliche in dem betreffenden Handels- oder Industriesektor des Binnenmarkts investierenden Wirtschaftsteilnehmer eingeführt worden sind. Das Abkommen enthält aber Vorschriften, nach denen das CETA-Gericht und die CETA-Rechtsbehelfsinstanz nicht die Befugnis haben, Entscheidungen in Frage zu stellen, die von einer Vertragspartei demokratisch getroffen worden sind, insbesondere in den Bereichen des Niveaus der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, des Schutzes der öffentlichen Sicherheit, des Schutzes der öffentlichen Moral, des Schutzes des Lebens und der Gesundheit von Menschen und Tieren, des Schutzes der Lebensmittelsicherheit, des Schutzes der Pflanzen, des Umweltschutzes, des Schutzes der Arbeitssicherheit, des Schutzes der Produktsicherheit, des Verbraucherschutzes oder des Schutzes der Grundrechte. Die Autonomie der Rechtsordnung der Union wird durch das Abkommen also nicht beeinträchtigt.

Zur Frage der Vereinbarkeit des in dem Abkommen vorgesehenen Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Investoren und Staaten mit dem allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung stellt der Gerichtshof fest, dass mit dem Abkommen kanadischen Investoren, die in der Union investieren, eine spezielle Möglichkeit der Klage gegen Maßnahmen der Union gewährt werden soll. Ihre Situation ist aber nicht mit der von Investoren der Mitgliedstaaten vergleichbar, die in der Union investieren. Ferner gelangt der Gerichtshof zu der Einschätzung, dass das Abkommen nicht bereits deshalb die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigt, weil eine von der Kommission oder einer Wettbewerbsbehörde eines Mitgliedstaats verhängte Geldbuße unter außergewöhnlichen Umständen durch einen Urteilsspruch eines durch das Abkommen eingerichteten Gerichts neutralisiert werden könnte. Bei einem Mangel, der dem entspricht, den das CETA-Gericht feststellen könnte, ermöglicht das Unionsrecht nämlich selbst die Aufhebung der Geldbuße.

Zur Frage der Vereinbarkeit des Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Investoren und Staaten mit dem Recht auf Zugang zu einem unabhängigen Gericht stellt der Gerichtshof fest, dass das CETA-Gericht nach dem Abkommen für alle Unternehmen oder natürlichen Personen Kanadas, die in der Union investieren, und alle Unternehmen und natürlichen Personen eines Mitgliedstaats der Union, die in Kanada investieren, zugänglich sein soll. Ohne eine Regelung zur Gewährleistung der finanziellen Zugänglichkeit des CETA-Gerichts und der CETA-Rechtsbehelfsinstanz für natürliche Personen und kleine und mittlere Unternehmen bestünde aber die Gefahr, dass der Mechanismus praktisch nur für Investoren zugänglich wäre, die über erhebliche finanzielle Mittel verfügen. Die Kommission und der Rat sind hinsichtlich der Gewährleistung der Zugänglichkeit der in dem Abkommen vorgesehenen Gerichte für kleine und mittlere Unternehmen aber Verpflichtungen eingegangenen, die nach Auffassung des Gerichtshofs im Rahmen des vorliegenden Gutachtenverfahrens für die Feststellung genügen, dass das Abkommen mit dem Erfordernis der Zugänglichkeit der Gerichte vereinbar ist. Die Verpflichtungen sind nämlich Voraussetzung für die Genehmigung des Abkommens durch die Union.

Schließlich stellt der Gerichtshof fest, dass in dem Abkommen ausreichende Garantien für die Unabhängigkeit der Mitglieder der in dem Abkommen vorgesehenen Gerichte vorgesehen sind.

erschienen am: 2019-05-05 im europaticker



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